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달구벌 도시재생 이야기

웹진 Vol.44_2021.08

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전문가 기고

도시재생 거버넌스 현안과 지속가능성을 위한 담론

이충희(서구인동촌도시재생지원센터장)

정책 패러다임의 변화
  2017년 현 정부의 핵심정책으로써 도시재생 뉴딜사업이 본격적으로 추진된지도 이제 5년차에 접어들고 있다. 정책입안의 사전단계를 감안한다면 휠씬 이전부터 시작된 사업이다. 돌이켜보면 도시재생 뉴딜이전 도활사업(도시활력증진지역 개발사업)과 뉴딜정책 초기부터 마을과 도시의 변화과정을 지원센터와 사업의 현장에서 겪어왔고 과정중심의 수 많은 현안들과 시행착오들, 나름의 보람과 소회(所懷)가 무엇보다 남 다른 이유이다. 정책은 표면적으로 늘 가시적 성과중심의 지표와 양적 실적을 지향하지만 진작 중요한 것은 눈에 보이지 않는 도시에서 삶을 영위하는 사람들의 사회적 관계망과 공동체, 그 속에 내재된 갈등과 소통의 과정이 바로 사업의 본질적이고 비(悲) 물리적인 동인이라는 점이다. 정책에서는 이를 거버넌스적 접근으로 매뉴얼에 반영하고 있고 뉴딜사업의 지속가능성을 담보하는 핵심요소 및 툴로써의 기능을 부여하고 있다.
  그간 정부는 급격한 도시화에 따른 문제를 해결하기 위해 다수의 입법 및 정책을 추진해 왔으며 대표적으로 현재 도시재생 뉴딜 사업과 명맥을 같이하는 이명박 정부의 보금자리주택 공급을 위한「보금자리주택건설특별법」, 박근혜정부 시절에 시행되었던「행복주택보급사업」은 대규모 도시개발과 노후 주거지에 대한 전면철거 방식인 대규모 아파트단지 위주의 양적 수요충족과 공급적 측면을 중심으로 추진됨으로써 이 과정에서 마을공동체의 해체와 더불어 지역 고유역사와 문화자원의 소멸과 원도심의 쇠퇴, 경관의 획일화로 인한 정체성 없는 도시공간으로의 변모 등 또 다른 도시문제들에 직면했고 이를 해결하기 위한 대안으로 쇠퇴한 도시지역을 물리·환경적, 경제적, 생활·문화적으로 개선해 기능을 회복함과 동시에 경쟁력 있는 정주환경으로 재창조하는 총체적 접근방식 즉 도시관리의 패러다임을 새로이 해석하는 것이 바로 도시재생 뉴딜사업이다. 정권교체와 함께 도시재생 사업 또한 명칭과 정책의 지속적인 변화를 가져왔다.


도시재생 뉴딜 거버넌스 

  이전의 관주도적 하향식 정책추진과 공급에서 도시재생 중심으로 도시계획 정책 기조가 바뀌면서 가장 큰 변화가 바로 주민의 참여와 의사를 사업에 반영하겠다는 도시재생 거버넌스의 도입이다. 주민의 역할을 활성화 계획의 수립과정 뿐 아니라 민·관 거버넌스의 협력적 사업계획 실현 과정과 기반시설 조성 이후 운영주체로써 지속가능성을 담보하기 위한 다양한 사업주체와 구성원이 실질적으로 참여하여 민주적 의사결정의 과정과 사회적 함의를 이루어 가는 과정중심의 사업추진을 도시재생 뉴딜은 사업 매뉴얼에서부터 적시(摘示)하고 있다.
  다른 측면에서 주민주도적 거버넌스 구축과 역할의 도입은 오랜기간 삶터로 영위해 온 기존 지역거주민들에게 거주환경의 질적 개선에 자발적인 참여기회를 제공하고 실효적 수요중심의 이들이 원하고 필요로 하는 시설과 사업을 사회적 합의를 거쳐 이루어 간다는 것이 타 부처사업과 차별화 된 뉴딜사업의 큰 특성이기도 하다.
도시재생 뉴딜사업의 거버넌스적 접근은 최초 서울시에서 시행되었던‘마을공동체 만들기’사업에서 발견된다. 도시재생 뉴딜사업 자체가 서울형 도시재생 사업이 정책수립의 시초모델이기 때문이다.
  서울시는「뉴타운·정비사업」을 추진하는 과정에서 민간자본 중심의 부동산 투기와 외형적 재개발이라는 비판여론을 수용하여「마을공동체 만들기 지원 등에 관한 조례(2012)」를 제정하고 주민 공동체의 사업참여와 사회적 경제조직인 마을기업의 육성 등을 통해 개발이익의 환원과 주민 혜택을 확대하기 위해 주민 복지증진 시설(커뮤니티 시설, 마을공동체와 관련된 단체·기관 지원사업 등), 역량강화를 위한 마을학교 운영과 사업을 체계적으로 지원할 수 있도록 하는 마을공동체종합지원센터의 설립과 운영방안을 마련한다. 현재, 도시재생 뉴딜 사업에서 필수 설치항목인 도시재생지원센터의 역할과 주요 소프터웨어형 사업은 공동체센터의 운영모델과 동일하고 체계적이고 단계적 거버넌스를 운영하고 지원하는 기능 또한 유사하다고 할 수 있다.

도시재생 거버넌스의 현안과 문제점 
  도시재생 종합정보체계에 의하면 2021년 7월 기준 전국적으로 460곳의 뉴딜사업이 선정 및 추진중에 있으며 광역, 기초, 현장센터를 포함한다면 최소 500여개의 센터와 도시재생 거버넌스 체계가 운영중인 셈이다. 도시재생지원센터가 행정과 주민의 가교 및 매개조직의 역할을 수행하며 거버넌스 체계를 효율적으로 작동하기 위한 거점으로써 그 정체성 내재하고 거버넌스를 통한 정책적 성과 및 발전적 가능성과 상호 호혜적 해법을 모색하는 중추적 역할에 대한 인식확대가 필요한 부분이다.
  그렇다면 정책에서 요구하는 이상적 거버넌스 체계는 재생현장에서 온전히 반영되고 있으며 안정적 정착단계에 있는가의 문제이다. 뉴딜사업이 거버넌스 체계의 필요성을 인식하고 이를 적극적으로 수용하고는 있으나 대다수의 성과방향을 양적지표와 단기적이고 가시적 결과에 함몰되어 거버넌스의 가치체계가 사업의 단순 수단으로 해석되는 측면이 있으며 이러한 현안과 문제점을 토대로 도시재생 거버넌스의 현안과 지속가능성에 대한 해법적 담론을 크게 세 가지 측면에서 모색하고자 한다.


시사점 및 방안모색 

  첫째, 도시재생 거버넌스의 가장 큰 현안은 행정과 주민의 태생적 한계에서 발생하는 갈등구조의 필연적 현상이다. 사업에 대한 업무적 접근과 해석, 의사결정과 책임소재 등 인식의 틀에서 적지 않은 괴리가 발생한다. 참여권한은 있으나 책임이 없는 주민조직과 달리 행정은 규정과 지침의 한계와 예산집행에 대한 투명한 책임성과 징계요인에 대해 자유로울 수 없다. 다양한 주체와 구성원의 함의 및 민주적 의사결정 과정인 거버넌스의 체계를 행정적 역할분장과 분권화를 기반으로 하는 협력 형태로 새로이 바라보고 주민들은 제도적 규정과 범위 내에서의 사업지원에 대한 한계성과 공적자금 집행에 따른 행정의 애로사항을 이해하고 행정 또한 주민들의 다양한 수요와 요구에 대해 수용적 자세와 실현 가능성을 깊이 고민하는 상호 호혜적 협력관계의 중요성을 인식하는 과정이 요구된다. 또한 현장에서 다수 발생하는 다양한 구성원들의 갈등관리와 상시적 소통을 위해서는 도시재생지원센터를 중심으로 민·관이 공동의 현안을 논의할 수 있는 소통체계를 상시적으로 제공하고 센터장(총괄코디네이터)이 그 역할의 중심에서 주도적 역할을 수행하는 상생간담회, 열린 토론회와 같은 소통의 장을 정기적으로 마련할 필요가 있다.
  둘째는 거주민의 자발적 사업참여와 동기부여를 위해 주민 스스로가 의제를 발굴하고 해결방안을 모색하는 서비스디자인 프로세스에 입각한 다양한 계층에 대한 참여를 보장하고 주민들의 의견을 적극 청취하고 이해당사자 간 갈등구조의 해소와 이해관계 조정 및 중재(Facilitation)를 소통의 기반으로 하여 파트너쉽 및 신뢰관계를 형성하고 계획추진에 있어서는 주민의 의견을 적극적으로 담고 내는 실효적 복지가 사업의 지향점이 되어야 한다는 것이다. 쇠퇴하고 노후화된 구도심 대상지역은 다수의 거주민이 사회적 취약계층인 독거노인, 기초수급자(차상위) 등으로 도시화에 따른 소득 및 주거 양극화가 심화되면서 사회적, 문화적, 심리적 소외현상이 심각한 상태이며 이러한 문제의 해결방안으로 도시재생 사업이 사회통합의 해법으로 주목받고 있기 때문이다. 도시재생 사업이 지자체장의 정치적 실적과 표심확보의 평가를 위한 미시적 성과물로 당초 계획이 왜곡되거나 다른 방향으로 추진되어서는 안되는 이유이다. 수요계층의 소구에 부합하지 않는 기반시설은 늘 그래왔듯 단기적인 가시적 성과로 보여질 수는 있으나 사업 종료이후 거버넌스의 역할과 지속가능성을 해체하는 당연한 결과를 초래하기 때문이다.
  셋째로 도시재생 거버넌스의 지속가능성을 위해서는 휴먼웨어와 사람중심의 사업추진과 명확한 지향점을 마련하고 동시에 유지 및 관리주체가 거주민중심이 되는 운영모델과 사업전략을 구축할 필요가 있다. 서울시‘마을 공동체 사업’은 도시재생 사업 선정에 앞서 체계적이고 정교한 주민조직의 활동기반을 만들고 재생역량을 충분히 배양하기 위한 사전 이행단계로 추진되어 소규모 단위의 재생사업을 통해 과정중심의 시행착오와 경험영역을 축척함으로써 뉴딜사업의 초석을 다지는 과정을 단계별로 철저히 이행하고 있다. 해외 선진국 역시 영국의‘근린지역 재생 운동'과 일본의‘마을만들기 운동' 사례에서 보여지듯 재생사업의 주체로써 정책의 수혜계층이 요구하는 바를 제대로 담아내기 위한 민·관 거버넌스를 핵심역할로 정립하고 과정중심의 상향식 사업추진 방식과 긴 호흡을 통한 중장기적 도시 발전모델을 모색해 나감으로써 재생사업의 성공요인을 민간의 다각적 참여방식과 거버넌스의 점진적 확대에 중점에 두고 있다. 도시재생사업의 최종 목표가 사업성이 있는 정비와 기반시설의 개발, 외향적 인프라보다 공공의 이익과 편익을 위한 총체적이고 통합적 도시기능의 회복이라고 한다면 마중물인 뉴딜사업 지원을 통해 거주민 스스로가 자생력을 확보하고 궁극적으로 거주민의 삶의 질을 향상시키고 공동체 복원을 통한 사람을 지향하는 도시재생 정책에 대한 새로운 접근이 필요하다.
이를 통해 재생사업과 거버넌스의 지속가능성을 담보하고 우리의 후대가 살아가야 할 도시의 역사와 미래상을 제시할 수 있을 것이다.

 

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