숭어가 뛰니 망둥이도 뛴다.

이토록 멋진 마을

- 행복동네 후쿠이 리포트


후지요시 마사하루 지음

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현황

도시재생과 지방 활성화가 많은 방법으로 이루어지고 있다. 정확히 말하면 ‘시도’되고 있다. 이러한 시도는 성공적인 도시 모델을 벤치마킹하고 성공적인 결과를 거두고자 한다. 하지만 도시 모델의 사례들이 우리 도시에도 잘 적용되고 있을까? 많은 지방 도시들은 원도심을 중심으로 발전되었고 오늘날 새로운 시가지의 개발로 원도심이 쇠퇴한 모습을 볼 수 있다. 지자체는 이러한 원도심의 재생을 위해 성공적인 도시 모델을 가져오지만 실제로 우리의 지방 도시에서 원도심 활성화에 성공한 모습은 찾아보기 힘들다. 

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우리보다 20여 년 전에 저출산, 고령화에 직면한 일본은 지역 개발을 추진하여 ‘지방 소멸’의 위기를 넘겼다. 지금 우리는 일본이 20년 전에 겪었던 저출산을 더 심각하게 겪고 있다. 서울의 경우 출산율이 1명도 채 안 되는 ‘0.84명’을 기록하고 있다. 이 책 <이토록 멋진 마을>의 저자는 일본 후쿠이의 사례가 성공적인 지역 개발의 모습이라고 이야기한다. 그렇다면 우리는 이러한 모델을 보고 무엇을 생각해야 할까? 그저 ‘후쿠이’라는 모델을 따라서 뛰어 오르면 될까?

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사례
도야마는 ‘콤팩트 시티(Compact City)’ 전략의 성공 사례로 꼽힌다. 콤팩트 시티는 도시의 근간이 되는 대중교통을 따라 역세권을 중심으로 거주와 생활편의 기능을 집중하는 도심 중심의 개발 전략이다. 도야마현은 원래 도로 정비율과 도로 개량률이 전국 1위였다. 도로가 구석구석 잘 정비돼 있어 정체도 없고 자동차를 이용한 생활이 가능했다. 그러나 고령화로 인해 인구 구성이 변화하면서 이런 편리성이 부작용을 일으켰다. 이에 더해 도심 상가에 빈 점포가 눈에 띄기 시작하더니 결국 땅값이 떨어지고 세수가 줄었다. 악순환이 시작된 것이다. 시가의 확대로 행정 비용도 늘어났다. 

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이러한 상황을 본 모리 시장은 도시 확대를 막기로 결정했다. 동시에 도야마는 새로운 도시 개발 전략을 내세웠다. ‘꼬챙이와 경단형 도시구조’라는 계획이다. 공공교통 노선을 꼬챙이처럼 구축하고 그 역을 따라 일정 범위의 역세권 지역을 거주 지역으로 지정하고 지원한 것이다. 이 방법은 쇠퇴했던 중심 시가지를 다시 활성화하여 세수를 늘리고, 확보된 세수로 다른 지역을 보조할 수 있게 했다. 기존 철도와 버스 노선을 재정비 하면서 LRT(Light Rail Transit)라는 저상고속전차를 도입해 주민들이 대중교통을 이용하고 걸어 다니면서 생활할 수 있는 여건을 만들었다. 그 결과 고령자의 외출이 늘고 중심지 상권이 활발해지기 시작했다. 역세권 지역에 주거, 편의시설 개발을 늘리면서 ‘경단 구역’에 거주하는 주민의 비율이 2005년 28%에서 2016년 37%로 증가했으며 2025년에는 42%에 이를 것으로 보인다.

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의문
그렇다면 도야마에 적용된 ‘콤팩트 시티’라는 개념에 문제는 없을까? 첫째로 ‘고밀도’에 대한 의문이다. 콤팩트 시티의 고밀도 토지 이용은 높은 대중교통 의존도를 가지고 있으며 도심으로 돌아오는 것에 방향성을 둔다. 또한 토지를 복합적으로 활용하여 직장과 주거지의 거리를 줄인다. 하지만 오늘날 도시의 확산이 불가피하는 점과 시민들이 얼마다 대중교통을 이용할 것인가를 고려해야 한다. 그렇지 않으면 고밀도 토지 이용은 교통 혼잡을 가중시키고 통행 거리는 짧아지더라도 통행량은 증가하는 결과로 이어질 것이다. 이는 또한 도심의 공기질 악화로 이어질 수 있다.

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두 번째 의문은 중심지의 복합화에 있다. 현재 한국은 토지 이용에 규제를 둠으로써 난개발을 막고 계획적인 개발을 추구하고 있다. 하지만 토지 이용의 복합화는 도시의 난개발을 일으킬 수 있다는 점에서, 현재의 도시 확장의 문제와 크게 다를 바 없는 문제의 요인이 될 수 있다. 또한 복합화로 인한 지가 및 임대료 상승은 다시금 시민들을 중심 시가지에서 떠나가게 하는 모순으로 이어질 수 있을 것이다.

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제안 

도야마의 콤팩트 시티는 성공적인 도시 모델로 평가된다. 도야마의 성공 요인을 먼저 알아야 우리도 도시 문제를 해결하고 성공적인 도시로 거듭날 수 있을 것이다. 먼저 저자는 인터뷰에서 “사바에와 도야마의 성공 포인트는 뭐라고 생각하는가?” 라는 물음에 이렇게 언급했다. “바로 시장이다. 마키노 하쿠오(사바에 시장)와 모리 마사시(도야마시장)는 모든 사람을 자기편으로 만들어 간다는 공통점이 있다. …(중략) 모리시장의 경우 콤팩트 시티 정책을 시행하기 위해 마을 회의를 100번 넘게 열었다.” 이처럼 저자는 성공의 요인으로 시장 즉, 지방정부의 리더를 꼽았다. 도야마 시장은 콤팩트 시티에 반대하는 의견을 설득하는 방안으로 ‘거주 촉진 지구’에서 사업을 하는 사업자나 그곳에 이주하는 개인에게 보조금을 지원하여 콤팩트 시티를 성공으로 이끌었다.

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후쿠이시의 경우도 승용차 보유가 늘어남에 따라 시가 무질서하게 확대되자, 간선도로를 따라 늘어선 경공업 지역에 대규모 집객시설이 계속 들어서고 근린상업지역에 대규모 상업시설의 입지가 늘면서, 도시 외곽의 토지개발이 증가하는 문제가 벌어졌다. 후쿠이시는 이러한 도시 확장을 방지하고 중심 시가지를 활성화시키기 위해 경공업 지역과 근린상업지역에 대규모 집객시설이 들어서지 못하도록 특별 용도지구를 지정했다.

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독일의 경우 통합적 도시재생 전략으로 도시를 재구조화하고 있다. 외곽에 건설된 대규모 공동주택 가운데 활용도가 낮은 건물을 철거하고, 대지 일부를 녹지화 함으로써 젊은 층을 도심으로 이주시켜 도심의 기능을 강화하는 것이다. 이 전략의 기본적인 원칙은 기존 자원을 활용하고 빈 공간을 효율적으로 이용하는 것이다. 이는 도시가 가지고 있는 기존의 자산을 활용하고, 그것을 시민들의 수요와 제도적으로 연결해주는 방안을 마련하는 것을 그 목표로 한다.

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숭어
현재 우리나라 지방 도시들의 중심 시가지에는 각종 공공시설과 사회적 기반시설이 있어 개발 잠재력이 매우 크다. 2013년 제정된 도시재생 특별법에 의한 도시재생 사업은 인구의 감소율, 사업체의 감소율, 건물의 노후도라는 세 가지 지표를 기준으로 도시재생사업을 위한 대상지를 선정하고 있다. 그러나 도시의 쇠퇴하는 모습이나 지역적 특성은 매우 다양하기 때문에 인구의 자연 감소율 및 사회적 감소율을 분석하여 계획적인 압축이 필요한 지역과 단기적 지원을 통한 활성화가 필요한 지역을 구분하여 지역적 특성에 맞는 계획을 세워야 할 것이다. 콤팩트 시티는 개발의 기회가 있을 때 이윤을 위해 미개발지를 개발하는 것이 아니라, 기존의 시가지를 새롭게 활용하는 것이다. 이를 통해 환경을 보존하고 앞으로 개발할 수 있는 자원을 미래 세대의 몫으로 남겨 둘 수 있다. 

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도시는 인구 감소와 함께 축소될 것이다. 우리는 ‘현명하게 줄어들기 위한’ 방법을 고민해야 할 것이다. 이를 위해 우선 우리의 도시들 대부분이 ‘작은 도시’라는 것을 인정하는 것이 필요하다. 기존의 도시가 가지고 있는 역사, 문화적 특징 혹은 도시가 가지고 있는 잠재력을 기반으로 도시를 현명하게 축소하는 방안이 바로 ‘망둥이’가 아니라 ‘숭어’가 되는 방법이다.

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<참고자료>
1. 성은영, 임유경, 심경미, 윤주선. (2015). 지역특성을 고려한 스마트 축소 도시재생 전략 연구. 건축도시공간연구소.
2. [르포_일본에서 배우는 ‘지방소멸’ 극복기] 창의와 협동으로 일군 ‘이토록 멋진마을 _ 중앙일보http://news.joins.com/article/21696927 (2017.06.25) 

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